2021年8月11日，交通運(yùn)輸部公布《關(guān)于修改〈超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定〉的決定》(中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2021年第12號(hào))，對(duì)《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2016年第62號(hào))作了兩處修改。
修 改
《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》(以下簡稱《治超規(guī)定》)的兩處修改分別是： 一、刪去“經(jīng)確認(rèn)后可以作為行政處罰的證據(jù)”?！ ≡吨纬?guī)定》第三十九條第二款：公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)查閱和調(diào)取公路收費(fèi)站車輛稱重?cái)?shù)據(jù)、照片、視頻監(jiān)控等有關(guān)資料，經(jīng)確認(rèn)后可以作為行政處罰的證據(jù)。 新《治超規(guī)定》第三十九條第二款：公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)查閱和調(diào)取公路收費(fèi)站車輛稱重?cái)?shù)據(jù)、照片、視頻監(jiān)控等有關(guān)資料?！ 《?、增加了“依照相關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定”的限制，并將“根據(jù)”改為“利用”?！ ≡吨纬?guī)定》第五十條：違法行為地或者車籍所在地公路管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對(duì)違法超限運(yùn)輸車輛依法給予處罰，并提供適當(dāng)方式，供社會(huì)公眾查詢違法超限運(yùn)輸記錄?！ ⌒隆吨纬?guī)定》第五十條：違法行為地或者車籍所在地公路管理機(jī)構(gòu)可以依照相關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定利用技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對(duì)違法超限運(yùn)輸車輛依法給予處罰，并提供適當(dāng)方式，供社會(huì)公眾查詢違法超限運(yùn)輸記錄?！ 「鶕?jù)交通運(yùn)輸部的解讀，這次修改，是按照新修訂的《行政處罰法》對(duì)“非現(xiàn)場執(zhí)法”的規(guī)定進(jìn)行的，使《治超規(guī)定》與《行政處罰法》嚴(yán)格保持一致?！ ⌒抻喓蟮摹缎姓幜P法》第四十一條新增了對(duì)“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)”，也就是對(duì)“非現(xiàn)場執(zhí)法”的程序性基本規(guī)定。
第四十一條 行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。 電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求;未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)?！ ⌒姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。
《行政處罰法》第四十一條一字不改地被植入到《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第三十八條第五項(xiàng)?！ ”M管《治超規(guī)定》修改的內(nèi)容不多，但并不是很好理解。需要結(jié)合《行政處罰法》的修改，認(rèn)真加以研究。
概 念
受公安交警電子眼抓拍交通違法行為的鼓舞，交通執(zhí)法部門在超限治理等領(lǐng)域也開始應(yīng)用“非現(xiàn)場執(zhí)法”。2016年《治超規(guī)定》的出臺(tái)，使得公路治超“非現(xiàn)場執(zhí)法”有了部門規(guī)章的依據(jù)。2018年中辦國辦《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2018〕63號(hào))明確提出“大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法和信息化移動(dòng)執(zhí)法”，又給各地“非現(xiàn)場執(zhí)法”注入了動(dòng)力?！ ?ldquo;公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法”對(duì)交通運(yùn)輸部門而言，非常必要，其重大意義無需贅述，實(shí)踐中也收到一定成效?！ ?ldquo;非現(xiàn)場執(zhí)法”概念并未見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。但在一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中出現(xiàn)。有些專門的行政規(guī)范性文件下過定義?！ 〗煌ㄟ\(yùn)輸部《公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法管理辦法(征求意見稿)》對(duì)“公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法”的定義是：執(zhí)法人員利用技術(shù)監(jiān)控設(shè)備和其他調(diào)查取證方式，采集和收集貨運(yùn)車輛違法超限超載相關(guān)證據(jù)信息，并依據(jù)該信息認(rèn)定違法事實(shí)，依法對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)作出處理的執(zhí)法管理行為?！ 栋不帐≈卫碡涍\(yùn)車輛超限運(yùn)輸非現(xiàn)場執(zhí)法程序規(guī)定(試行)》中的“非現(xiàn)場執(zhí)法”是指：交通運(yùn)輸主管部門及其綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在公路上設(shè)置貨運(yùn)車輛超限超載動(dòng)態(tài)檢測技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，對(duì)貨運(yùn)車輛采用不停車采集違法超限相關(guān)信息，經(jīng)現(xiàn)場提示后未接受現(xiàn)場處理的，依法追究超限運(yùn)輸違法行為當(dāng)事人相關(guān)法律責(zé)任的執(zhí)法模式?！ 逗鲜≈卫碡涍\(yùn)車輛超限運(yùn)輸不停車檢測非現(xiàn)場執(zhí)法實(shí)施辦法》對(duì)“不停車檢測非現(xiàn)場執(zhí)法”的定義就比較詳細(xì)：交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在貨物運(yùn)輸主要通道、重要橋梁入口以及貨物運(yùn)輸流量較大的路段和節(jié)點(diǎn)，設(shè)置不停車超限檢測技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，自動(dòng)檢測、拍攝和記錄行駛中貨運(yùn)車輛的車貨總質(zhì)量、外廓尺寸、行駛路徑、車輛圖像等信息，對(duì)該信息經(jīng)審核確認(rèn)后，依法對(duì)貨運(yùn)車輛所有人、駕駛?cè)嘶蛘吖芾砣俗鞒鲂姓幜P的治超執(zhí)法模式。
設(shè)區(qū)市政府規(guī)章《邯鄲市貨運(yùn)車輛超限運(yùn)輸非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》的定義則是：利用技術(shù)監(jiān)控設(shè)備采集、收集貨運(yùn)車輛涉嫌違法超限運(yùn)輸相關(guān)信息，并依據(jù)該信息記錄違法事實(shí)后，依法對(duì)貨運(yùn)車輛所有人作出行政處罰決定的超限運(yùn)輸治理模式。
從相關(guān)文件中，我們可以看出，“公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法”就是交通運(yùn)輸執(zhí)法部門根據(jù)技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對(duì)違法超限運(yùn)輸行為實(shí)施行政處罰的行為?！ ∵€有相關(guān)的幾個(gè)概念：“非現(xiàn)場監(jiān)管”“非現(xiàn)場處罰(查處)”“非現(xiàn)場取證”“非現(xiàn)場檢測(監(jiān)測)”“非接觸性執(zhí)法”。這幾個(gè)慨念從字面上就能看出有差異，如“非現(xiàn)場監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)利用監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行日常監(jiān)管;“非現(xiàn)場取證”側(cè)重利用技術(shù)手段遠(yuǎn)程取證;“非接觸性執(zhí)法”則突出盡量不直接接觸當(dāng)事人。
疑 問
新《行政處罰法》規(guī)范的，實(shí)際主要是“非現(xiàn)場處罰(查處)”，這其中包括了“非現(xiàn)場取證”。 但是，《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定并不是很清晰，給執(zhí)法工作帶來了很多困惑。至少有兩個(gè)問題： 一是，“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”具體包括哪些設(shè)備? 從《行政處罰法》第四十一條“符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯”等規(guī)定，似乎針對(duì)最早出現(xiàn)的固定式視頻監(jiān)控設(shè)備的。而實(shí)際上，行政執(zhí)法部門使用的監(jiān)控設(shè)備早已不再是古老的“電子眼”?！斗乾F(xiàn)場查處道路交通安全違法行為操作規(guī)程(試行)》(公交管〔2020〕73號(hào))就包括了移動(dòng)式技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控設(shè)備?！ ∵€有生態(tài)環(huán)境主管部門與重點(diǎn)排污單位污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控設(shè)備;應(yīng)急管理部門在重大危險(xiǎn)源企業(yè)建設(shè)的在線監(jiān)測和遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng);市場監(jiān)管部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的線上監(jiān)測系統(tǒng)……自然資源部門開展“衛(wèi)片執(zhí)法”，利用衛(wèi)星遙感遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)和查處違法用地。還有越來越多的執(zhí)法部門使用無人機(jī)進(jìn)行巡邏巡查，隨時(shí)固定現(xiàn)場證據(jù)。 除了道路上的“電子眼”，其他各種監(jiān)控設(shè)備是否屬于《行政處罰法》所稱的“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”?如果屬于，那么能夠適用《行政處罰法》第四十一條進(jìn)行規(guī)范嗎?特別是這頭頂上肉眼看不見的人造衛(wèi)星。 二是，行政機(jī)關(guān)依照“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)”，必須有法律、行政法規(guī)依據(jù)嗎? 時(shí)代在發(fā)展，現(xiàn)代科技特別是信息化、數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用無所不在。在行政執(zhí)法特別是調(diào)查取證中運(yùn)用“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”再正常不過。如果這樣的科技執(zhí)法活動(dòng)都需要有法律、行政法規(guī)的專門授權(quán)，那簡直是保守得開歷史倒車，很多工作將難以推進(jìn)?！ ∮谑怯辛藘煞N觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第四十一條實(shí)際是要求“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”調(diào)查取證活動(dòng)應(yīng)該“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定”，而不是要求必須有依照法律、行政法規(guī)的依據(jù)才能進(jìn)行。 另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為行政法規(guī)已經(jīng)有普遍授權(quán)。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(國務(wù)院令第722號(hào))第五十六條：“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，依托國家統(tǒng)一建立的在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)管信息歸集共享和關(guān)聯(lián)整合，推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平。”這就是行政機(jī)關(guān)“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)”的依據(jù)。
這兩種觀點(diǎn)顯然都很難自圓其說。還是全國人大法工委行政法室處長張曉瑩的解釋最靠譜。 2021年7月8日，全國人大常委會(huì)法工委組織新修訂《行政處罰法》集體采訪。張曉瑩在解讀新法對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的規(guī)定時(shí)，概括了五個(gè)“確保”、五個(gè)“關(guān)口”。其中第一個(gè)是：確保采用非現(xiàn)場執(zhí)法方式于法有據(jù)，把住“法律依據(jù)關(guān)”。行政機(jī)關(guān)具體在哪些領(lǐng)域、哪些情形下可以單憑電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定的違法事實(shí)實(shí)施行政處罰，應(yīng)由法律、行政法規(guī)確定。
注意這“單憑”兩個(gè)字。這就是說，行政機(jī)關(guān)僅有利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的證據(jù)就實(shí)施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。如果利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定的，只是認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)之一，那就不需要有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。
按照這一解釋，前述的兩個(gè)問題就迎刃而解。有理由相信，張曉瑩處長的解釋是全國人大常委會(huì)法工委官方的觀點(diǎn)。
證 據(jù)
“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)”，實(shí)際就是“非現(xiàn)場取證”?！ 」分纬乾F(xiàn)場執(zhí)法沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)。按照張曉瑩處長的解釋，在此情況下，可以通過電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備“非現(xiàn)場取證”。但不能僅有通過電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取得的單一證據(jù)。 原先一些地方交通運(yùn)輸執(zhí)法部門的公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式，憑不停車檢測設(shè)備記錄的自動(dòng)稱重?cái)?shù)據(jù)和圖像攝錄設(shè)備拍攝的圖片或者視頻資料，就算完成了調(diào)查取證工作。按照新《行政處罰法》的規(guī)定，這種非現(xiàn)場執(zhí)法模式可能需要調(diào)整?！ ?shí)際上哪怕沒有新《行政處罰法》，原先公路治超的非現(xiàn)場取證也不是很充分，很難說已經(jīng)是“查明事實(shí)”。尤其是在一些特殊情況下，這種取證方式無法做到“事實(shí)清楚”?！ 「鶕?jù)車輛號(hào)牌等信息認(rèn)定的運(yùn)輸車輛所有人，并不一定就是違法超限運(yùn)輸?shù)漠?dāng)事人。目前假冒車牌還沒有徹底杜絕，法律也沒有禁止借用運(yùn)輸車輛，車牌識(shí)別時(shí)也可以出現(xiàn)差錯(cuò)，這些都可能導(dǎo)致當(dāng)事人認(rèn)定錯(cuò)誤。公安交警部門依據(jù)《道路交通安全法》第一百一十四條的規(guī)定可以推定車輛所有人或管理人為違法行為當(dāng)事人，但交通運(yùn)輸部門沒有這樣的依據(jù)?！ 》乾F(xiàn)場執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了不停車稱重檢測，但不能查明載運(yùn)貨物。超限運(yùn)輸載運(yùn)的貨物，有可能是可解體物品，也可能是不可解體物品。載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸有可能已經(jīng)取得公路超限運(yùn)輸許可?！ ⊥瑫r(shí)，違法超限運(yùn)輸認(rèn)定后的處理也不相同。對(duì)載運(yùn)可解體物品的，應(yīng)責(zé)令卸載;對(duì)載運(yùn)不可解體物品的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)超限運(yùn)輸許可。 違法超限運(yùn)輸，是指未經(jīng)許可擅自進(jìn)行的超限運(yùn)輸。“未經(jīng)許可”，是交通運(yùn)輸執(zhí)法部門在案件調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)查明的事實(shí)。但在非現(xiàn)場取證中，這方面就有欠缺。
因此，非現(xiàn)場取得的證據(jù)，應(yīng)該作為認(rèn)定違法超限運(yùn)輸?shù)淖C據(jù)之一。要定案，還應(yīng)該有一些輔助證據(jù)：對(duì)涉嫌違法超限運(yùn)輸車主單位、超限車輛駕駛員進(jìn)行調(diào)查，制作詢問筆錄;根據(jù)視頻監(jiān)控、運(yùn)行軌跡、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等信息對(duì)貨運(yùn)源頭單位、收貨單位進(jìn)行調(diào)查，取得運(yùn)單、合同、過磅單等證明材料?！ ‘?dāng)然，最好是能將通過非現(xiàn)場與現(xiàn)場的執(zhí)法結(jié)合起來，根據(jù)不停車檢測取得的線索，對(duì)涉嫌超限運(yùn)輸車輛進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，取得更充分的證據(jù)?！ ⌒隆吨纬?guī)定》針對(duì)公路收費(fèi)站的車輛稱重?cái)?shù)據(jù)、照片、視頻監(jiān)控等資料，刪去了“經(jīng)確認(rèn)后可以作為行政處罰的證據(jù)”一句。為了維護(hù)行政執(zhí)法的權(quán)威性、公正性、準(zhǔn)確性，新《治超規(guī)定》對(duì)公路經(jīng)營企業(yè)等非執(zhí)法部門控制、管理的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備采集的資料采取更為審慎的態(tài)度。這是有必要的。但這些資料，可以作為查處違法超限運(yùn)輸?shù)闹匾€索。
程 序
執(zhí)法部門不能為了行政效率，簡單化地采用一些自動(dòng)化技術(shù)手段，忽視了行政相對(duì)人的權(quán)利。非現(xiàn)場執(zhí)法就被質(zhì)疑“便行(行政機(jī)關(guān))不便民”。
行政處罰沒有創(chuàng)設(shè)專門的“非現(xiàn)場執(zhí)法程序”。“非現(xiàn)場執(zhí)法”除了執(zhí)行《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)履行《行政處罰法》規(guī)定的程序。其中可能有這幾個(gè)方面需要注意： 一是執(zhí)法公開。在非現(xiàn)場執(zhí)法中，監(jiān)控設(shè)備設(shè)置、監(jiān)控區(qū)域范圍應(yīng)向社會(huì)公布。這相當(dāng)于現(xiàn)場執(zhí)法中要求執(zhí)法人員“亮證執(zhí)法”，不能“暗中執(zhí)法”。 二是嚴(yán)格審核。監(jiān)控設(shè)備記錄內(nèi)容要經(jīng)過相關(guān)人員的法制和技術(shù)審核，人工篩查處理后作為證據(jù)使用。科技進(jìn)步是好事，但再先進(jìn)的機(jī)器也不能讓“機(jī)器統(tǒng)治人類”?！ ∪歉嬷轿弧Ｗ鞒鎏幜P決定前應(yīng)履行好告知義務(wù)，使當(dāng)事人了解擬作出的行政處罰的內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)。根據(jù)法律、規(guī)章，還要讓當(dāng)事人方便查詢技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)的資料。只有保障了知情權(quán)才可能實(shí)現(xiàn)陳述、申辯和要求聽證等權(quán)利。在非現(xiàn)場執(zhí)法中，告知內(nèi)容的送達(dá)比較麻煩，但這是不可或缺的環(huán)節(jié)。
四是保障權(quán)利。“非現(xiàn)場執(zhí)法”與“現(xiàn)場執(zhí)法”比不確定因素相對(duì)較多，更應(yīng)充分保障當(dāng)事人的陳述、申辯和要求聽證權(quán)利，重視當(dāng)事人提出的異議，認(rèn)真查證復(fù)核。疑案不罰，既是為了實(shí)現(xiàn)公平正義，也是保護(hù)自己避免辦錯(cuò)案?！ ‘?dāng)然行政還是得顧及效率。這其中可能還要用到推定規(guī)則。如行政處罰事前告知送達(dá)后，當(dāng)事人既不提出陳述、申辯和聽證要求，也不申明放棄權(quán)利的，在一定期限后就應(yīng)視為當(dāng)事人放棄權(quán)利，進(jìn)而做出行政處罰決定。可惜交通運(yùn)輸部沒有設(shè)定這個(gè)期限。
管 轄
《治超規(guī)定》第五十條將非現(xiàn)場執(zhí)法的管轄權(quán)授予違法行為地或者車籍所在地公路管理機(jī)構(gòu)(執(zhí)法體制改革后應(yīng)為交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu))。這樣的管轄規(guī)定可以發(fā)揮屬地交通運(yùn)輸執(zhí)法部門的作用。屬地的執(zhí)法部門在深入調(diào)查方面有一定優(yōu)勢，也方便行政處罰決定的履行?！ ∵@一規(guī)定符合新《行政處罰法》第二十二條。行政處罰原則上由違法行為發(fā)生地管轄，但是部門規(guī)章可以另作規(guī)定。
這一規(guī)定2016年出臺(tái)時(shí)，與當(dāng)時(shí)的《行政處罰法》并不一致。原《行政處罰法》第二十條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。部門規(guī)章無權(quán)規(guī)定?！ 〔贿^原《行政處罰法》的這一規(guī)定已經(jīng)被公安部規(guī)章突破?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》就規(guī)定了機(jī)動(dòng)車登記地的管轄權(quán)。對(duì)特征幾乎相同的違法行為的管轄，公安部門突破了《行政處罰法》，交通運(yùn)輸部門也跟上?！ ∽詈?，《行政處罰法》修改了。《治超規(guī)定》第五十條關(guān)于公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法管轄的規(guī)定合法了。
