廣東二級(jí)公路收費(fèi)站撤銷困難 新舊政策賬誰埋單

　　“為什么作為發(fā)達(dá)省份，廣東反而不能一次性撤站?”今年成品油稅費(fèi)改革實(shí)施以來，中東部十多個(gè)省份已相繼取消了政府還貸性二級(jí)公路收費(fèi)站。東部地區(qū)只有廣東和浙江沒有完全撤銷，而這兩個(gè)在外人眼中都是比較富裕的省份。

　　雙重稅費(fèi)增加了車主們的財(cái)務(wù)支出。而廣東汽車保有量居全國第一，約600萬輛。

　　撤站之難

　　廣東曾在全國率先引入市場機(jī)制，鼓勵(lì)民資、外資參與公路建設(shè)，不僅使公路里程增長近一倍，也促進(jìn)了物流順暢、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但到國家實(shí)行稅費(fèi)改革，要求撤銷政府還貸性二級(jí)公路收費(fèi)站時(shí)，才發(fā)現(xiàn)撤站之難。

　　“投資主體復(fù)雜、債務(wù)巨大而國家補(bǔ)助偏小、地方財(cái)力不足。”日前，原廣東省交通廳廳長、現(xiàn)廣東省政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任張遠(yuǎn)貽接受了CBN專訪，總結(jié)了撤站難的幾個(gè)原因。他在政協(xié)3至4月中旬進(jìn)行的專題調(diào)研組中任組長。

　　投資主體復(fù)雜是首要原因?！妒召M(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定，政府還貸公路指“縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建成的收費(fèi)公路”。廣東省審計(jì)廳副廳長潘享清在一次座談會(huì)中提到，撤并各收費(fèi)站涉及投資主體多達(dá)230個(gè)?？赡芤粭l路上的每座橋、每一段都有不同的投資主體，平衡和協(xié)調(diào)起來當(dāng)然大費(fèi)周折。

　　“撤站意味著要回購路權(quán)，就要一個(gè)一個(gè)跟投資主體談判。”張遠(yuǎn)貽說，上世紀(jì)80年代，廣東在全國首創(chuàng)“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式;90年代以外資、民資投資為主。

　　債務(wù)巨大是第二個(gè)挑戰(zhàn)。“市場機(jī)制引入到公路建設(shè)，雖然緩解了建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾，卻形成了2200億元的沉重債務(wù)。”《報(bào)告》披露，有些收費(fèi)路段當(dāng)年通行費(fèi)收入扣除各種專項(xiàng)支出后，連償還利息都困難。

　　逐年推高的地價(jià)、人工也使得廣東建設(shè)成本越來越高，以四車道高速路為例，每公里的投資造價(jià)約6000萬元甚至更高，西部廣西的造價(jià)則為2000多萬元;而廣東所獲補(bǔ)助卻沒有相應(yīng)提高，一些項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼，甚至連資本金都到位不足。以此次稅費(fèi)改革為例，燃油稅返還地方的比例中，原則上東部40%、中部50%、西部60%，即使是這一部分錢，燃油稅費(fèi)改革從今年年初實(shí)施至今，返還地方的部分也沒有到達(dá)廣東省。

　　“2000多億元債務(wù)，在全國屬于中上水平。”張遠(yuǎn)貽表示。

　　第三個(gè)挑戰(zhàn)是地方財(cái)力不足。廣東東西兩翼和粵北山區(qū)相當(dāng)貧困，而珠三角又十分富裕。汕頭市交通局副局長楊建鋒告訴CBN，不發(fā)達(dá)地區(qū)車流量小，投資回報(bào)率相對(duì)較小，且投資回報(bào)期相對(duì)較長，因此不受投資者青睞。

　　上世紀(jì)90年代后，投資者轉(zhuǎn)向高速路，二級(jí)公路投資主體則以地市一級(jí)政府為主，而各地市級(jí)間財(cái)力懸殊。一位交通管理部門的官員說：“貧困縣里連一條路都修不出來，怎么發(fā)展?缺乏舉債和建設(shè)的條件。”

　　廣東省原有收費(fèi)站400多個(gè)，從1996年開始研究撤并站，至今已撤掉200多個(gè)還剩下200多個(gè)。包括2003至2006年，省級(jí)政府拿出32億元撤并16個(gè)貧困縣的政府還貸性收費(fèi)站。但新問題隨之而來，“這些撤站公路的維護(hù)靠省里補(bǔ)助。新建的沒法建。省里能補(bǔ)多少?沒辦法談發(fā)展。”[next]

　　新舊政策賬誰來埋單?

　　今年廣州信訪受理了一宗關(guān)于公路收費(fèi)政策的信訪。信訪者稱，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)規(guī)定“同一公路相鄰收費(fèi)站至少相距40公里”(CBN注釋：實(shí)際條文為“非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里”)，而107國道黃埔南崗的南新收費(fèi)站和107國道東莞中堂江南收費(fèi)站，距離恐怕都不到10公里，卻為何存在至今?而且據(jù)說兩站還要存在至少20年。“請(qǐng)問市長，這個(gè)合理嗎?”

　　江南收費(fèi)站是政府還貸公路。廣州市公路管理局關(guān)于南新收費(fèi)站的答復(fù)是，該站1993年設(shè)立，其設(shè)立和收費(fèi)符合《公路法》、《廣東省公路條例》和國家路橋收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定;至于站距問題，則因《條例》于2004年才開始施行，且說明“本條例施行前在建的和已投入運(yùn)行的收費(fèi)公路，由國務(wù)院交通主管部門會(huì)同國務(wù)院發(fā)展改革部門和財(cái)政部門依照本條例規(guī)定的原則進(jìn)行規(guī)范。具體辦法由國務(wù)院交通土管部門制定。”

　　不過這個(gè)“具體辦法”從2004年至今，依然沒有制定出來。在廣州市公路管理局看來，在此之前，南新收費(fèi)站依然可以維持收費(fèi)期限從1996年至2026年。

　　據(jù)廣東省交通廳公眾網(wǎng)信息，廣東率先“吃螃蟹”，剛開始的設(shè)站標(biāo)準(zhǔn)偏低，1985年和1988年的規(guī)定是，修建一級(jí)公路10公里、二級(jí)公路20公里、橋150米可分別設(shè)置一個(gè)收費(fèi)站。而國家標(biāo)準(zhǔn)直到1994年才出臺(tái)，規(guī)定公路設(shè)站標(biāo)準(zhǔn)為平原地區(qū)40公里，山區(qū)20公里。但又像《條例》一樣，管后不管前。

　　即使是《條例》，其關(guān)于收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的具體辦法，第24條規(guī)定“由國務(wù)院交通主管部門會(huì)同國務(wù)院發(fā)展改革部門和財(cái)政部門制定”。直到四年后，這項(xiàng)配套辦法才發(fā)布實(shí)施。

　　“現(xiàn)在是地方先行嘗試，搞試驗(yàn)田，成熟后國家出臺(tái)相關(guān)政策。這么一個(gè)趨勢。”佛山從事交通規(guī)劃建設(shè)的有關(guān)人士告訴CBN。

　　地方與中央政策不銜接、同級(jí)政策前后不銜接等，導(dǎo)致收費(fèi)站設(shè)置過密過亂，卻均有政策出處。有些問題迄今沒有解決，收費(fèi)站照收不誤?？梢运丬囍魇菫檎哔~埋單。即使撤銷“不合理”收費(fèi)站，依然是財(cái)政出錢，財(cái)政的錢還是來自車主等納稅人。

　　交通部新聞發(fā)言人在最近一次的新聞通氣會(huì)上表示，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，收費(fèi)公路的發(fā)展過程在很大程度上是邊摸索、邊規(guī)范的過程。[next]

　　建設(shè)公路的出路

　　“佛山市2003年撤銷收費(fèi)站后，現(xiàn)有政策已難以吸引企業(yè)投資公路建設(shè)，建設(shè)資金基本由政府向銀行貸款，債務(wù)巨大。”《報(bào)告》還披露。CBN從上述佛山業(yè)內(nèi)人士處獲得了證實(shí)，“現(xiàn)在政府公路建設(shè)的融資確實(shí)沒以前那么有吸引力了。”

　　據(jù)他介紹，佛山市2003年一舉撤銷境內(nèi)27個(gè)路橋收費(fèi)站，突破了本地交通“瓶頸”。采用的也是回購路權(quán)的方式，市財(cái)政因此背上了100多億元的債務(wù)。由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政出資組成“建設(shè)基金”，每年注入一二十個(gè)億，用于償還債務(wù)直至規(guī)定的截止收費(fèi)年限，以及用于公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)等。

　　新建公路項(xiàng)目的投資也有了很大轉(zhuǎn)變，政府現(xiàn)在試行的不同于BOT(建設(shè)、運(yùn)營、移交)模式的BT模式，后者是政府利用企業(yè)等資本投資公路項(xiàng)目，建成后約定對(duì)方不建站收費(fèi)，而是直接交給政府，政府分期分批還款給企業(yè)。對(duì)企業(yè)的投資高于同期銀行利率，但低于收費(fèi)站所獲收益。同時(shí)，佛山也在考慮政府出資做資本金向銀行貸款，或者在費(fèi)改稅中每年預(yù)留一些建設(shè)基金。

　　“佛山要融入廣佛經(jīng)濟(jì)圈，撤站改為年票制。但并不是所有城市的政府財(cái)力都適合這樣做。”上述佛山業(yè)內(nèi)人士說，就好像一個(gè)人擔(dān)了80斤貨物，加到100斤，還可以勉力承受，但如果加到200斤，肯定壓垮。

　　對(duì)于未來的公路建設(shè)，一種意見認(rèn)為應(yīng)多建設(shè)高速公路。但張遠(yuǎn)貽表示，高速公路的收費(fèi)越多、普通公路的收費(fèi)就越?jīng)]辦法還。因?yàn)楦咚俾废拗瞥d，轉(zhuǎn)到普通路上壓壞了，要大修又要一筆錢，并不比建路少多少，而普通路撤站后，養(yǎng)護(hù)和維修都要財(cái)政出。形成惡性循環(huán)，財(cái)力愈發(fā)緊張。

　　一種認(rèn)為年票制，廣東省已有多個(gè)地市試行年票次票制，并正在討論珠三角區(qū)域內(nèi)甚至全省的年票次票制。即本地車主采取年票制通行，一年1000多元，外地車采取次票制，過一次收一次錢。但《報(bào)告》表明，珠海市將要建設(shè)的干線公路，政府?dāng)M貸款近100億元，如果都采用年票互通互認(rèn)，收費(fèi)將減少三分之一。

　　同時(shí)，試行年票制雖然減少了收費(fèi)站數(shù)量，有利于提高車輛通行效率和降低管理成本，但國家尚無相關(guān)法規(guī)，這種做法缺乏法律剛性約束力和政策連續(xù)性，各路資本不敢輕易進(jìn)入，有待進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。

　　此外，年票制對(duì)車流量大的地區(qū)來講，總體收入會(huì)減少，而車流量相對(duì)小的地區(qū)，獲益較多，城市間存在利益分配、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不同等問題。

　　“主要是法規(guī)問題，沒有一部交通大法，法規(guī)最不完善的是交通，力度最弱的也是交通，只有公路法。”上述交通管理部門的官員說。

　　“30年的寶貴經(jīng)驗(yàn)，就是要堅(jiān)持貸款修路收費(fèi)還貸，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場為主，繼續(xù)引進(jìn)外資民資。”干了幾十年的交通事業(yè)，張遠(yuǎn)貽認(rèn)為，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限可以研究，比如延長收費(fèi)年限同時(shí)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既有利于公路的維護(hù)和修建，也能讓公眾滿意，“在美國甚至有公路收費(fèi)年限為99年”;國家方面還可以發(fā)行長期、低利率的國債，然后分配到省用于公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免各省自己發(fā)揮，重回引資老路。

　　此外，法律法規(guī)要加緊完善。“不解決政策法規(guī)問題，不行。”張遠(yuǎn)貽總結(jié)道。